Conceitos da Unidade 3

A todo momento e em diversos segmentos da sociedade, fatos, atitudes, processos e projetos estão sendo avaliados de alguma forma, seja no âmbito da fiscalização do destino dado ao dinheiro público, seja na verificação prática de resultados ou mudanças pretendidas e alcançadas.

“A definição do que seja avaliação parece ser quase consensual. Segundo a UNICEF (1990), por exemplo, trata-se do exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em curso, que contemple o seu desempenho, implementação e resultados, com vistas à determinação de sua eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e a relevância de seus objetivos. O propósito da avaliação é guiar os tomadores de decisão, orientando-os quanto à continuidade, necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma determinada política ou programa.” (Costa e Castanhar, 2003, p.972).

As políticas públicas são instrumentos ou ferramentas por meio das quais é possível intervir (enquanto fator de transformação) para a garantia da cidadania. Além disso, as ações fomentadas a partir da elaboração das políticas públicas direcionam o poder público nessa intervenção, protegendo a Constituição. Nesse sentido, a avaliação sustenta importantes etapas relacionadas às políticas públicas: o planejamento e formulação das intervenções governamentais, o acompanhamento de sua implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou interrupção das ações, constituindo, portanto, um instrumento fundamental à melhoria da eficiência do gasto público, da qualidade da gestão e do controle sobre a efetividade da ação do Estado, assim como para a divulgação de resultados de governo, finalmente assegurando um maior grau de efetividade e sustentabilidade no alcance dos objetivos das políticas sociais. Atualmente pode-se notar um consenso de que os motivos para realizar estudos de avaliação de políticas e programas públicos estão relacionados à transformação da Administração Pública em algo mais moderno e eficiente, ainda que em alguns países isto ainda seja apenas um desejo. Segundo Ala-Harja e Helgason (2000), a avaliação de programas é um mecanismo de melhoria do processo de tomada de decisões. Embora não se destine a resolver ou substituir juízos subjetivos, a avaliação permite ao governante um certo conhecimento dos resultados de um dado programa, informação que pode ser utilizada para melhorar a concepção ou implementação de um programa, para fundamentar decisões e para melhorar a prestação de contas sobre  políticas e programas públicos. De acordo com estes autores, as principais metas da avaliação seriam: a melhoria do processo de tomada de decisão, a alocação apropriada de recursos e a responsabilidade para o parlamento e os cidadãos.

De acordo com os textos de estudo (MOD. 05_UNID. 03) preconizando mudanças na concepção e na forma de implementação de políticas e ações governamentais, a reforma dessa metodologia apoiava-se em alguns princípios, assim expostos e comentados por Marini Ferreira (1999):

i. focalização da ação do Estado no cidadão, o que significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania;

ii. reorientação dos mecanismos de controle para resultados, o que significa evoluir de uma lógica baseada tão-somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos;

iii. flexibilidade administrativa, que permita a instituições e pessoas alcançarem seus objetivos;

iv. controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximo da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados, esse controle não pode se limitar apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem de ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos (Ferreira, 1999:87; grifos nossos).

Deve-se ter em mente que as idéias de participação e controle social estão diretamente relacionadas, já que por meio da participação na gestão pública, os cidadãos podem intervir na tomada da decisão administrativa, orientando a Administração na adoção de medidas que de fato atendam ao interesse público e que ao mesmo tempo, possam exercer um certo controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua atuação, pois a democracia, bem como a equidade e o exercício da cidadania podem propiciar aos cidadãos condições iguais de vida, além de buscar a garantia da eficácia das políticas organizadas pelo Estado.

É relevante perceber que a avaliação não é uma atividade isolada e auto-suficiente, mas uma das etapas do processo de planejamento das políticas e programas governamentais, que agrega a geração de informações que possibilitam novas escolhas, além de uma análise de resultados que podem sugerir a necessidade de reorientação das ações para o alcance dos objetivos traçados. Sobretudo é de fundamental importância que cada cidadão assuma essa tarefa de participar de gestão pública e de exercer o controle social do gasto do dinheiro público.

Quanto à classificação das avaliações, considerando o agente que as realiza, temos (Cohen e Franco, 2004; Cotta, 1998):

Avaliação externa – realizada por pessoas de fora da instituição responsável pelo programa, em geral com experiência neste tipo de atividade. Entre as vantagens desta avaliação podem ser citadas a isenção e objetividade dos avaliadores externos, que não estão diretamente implicados com o processo, além da possibilidade de comparação dos resultados obtidos com os de outros programas similares já analisados. Por outro lado, o acesso aos dados necessários torna-se mais difícil e os que vão ter seu trabalho avaliado podem se colocar em posição defensiva, fornecendo informações parciais e minimizando o efeito de melhoria dos programas. Alega-se, também, que o conhecimento da metodologia de avaliação pode não substituir o conhecimento sobre as especificidades do programa, e que não existe uma única metodologia aplicável a todos os casos.

Avaliação interna – realizada dentro da instituição responsável, com maior colaboração das pessoas que participam do programa. Citam-se como vantagens a eliminação da resistência natural a um avaliador externo, a possibilidade de reflexão e aprendizagem e compreensão sobre a atividade realizada dentro da instituição. Mas pode-se perder muito em objetividade, já que os que julgam estão, também, envolvidos, tendo formulado e executado o programa. Se a avaliação for realizada internamente à instituição, mas por pessoas que não participam do programa, na tentativa de diminuir a subjetividade, a situação torna-se análoga à do avaliador externo.  

Avaliação mista – procura combinar os tipos de avaliação anteriores, fazendo com que os avaliadores externos tenham contato estreito com os participantes do programa a ser avaliado, na tentativa de manter as vantagens e superar as desvantagens das avaliações apresentadas acima.

Avaliação participativa – usada principalmente para pequenos projetos prevê a participação dos beneficiários das ações no planejamento, na programação, execução e avaliação dos mesmos.

Enquanto isso, quanto à natureza, as avaliações podem ser:

Avaliações formativas – estão relacionadas à formação do programa. Adotadas durante a implementação, são voltadas para a análise e produção de informação sobre as etapas de implementação. Geram informações para os que estão diretamente envolvidos  com o programa, com o objetivo de fornecer elementos para a realização de correções de procedimentos para melhorar o programa.

Avaliações somativas – estão relacionadas à análise e produção de informações sobre etapas posteriores. São realizadas quando o programa está sendo implementado há algum tempo ou após a sua implementação, para verificar a sua efetividade e fazer o julgamento do seu valor geral. 

Já quando se leva em conta o momento de sua realização, podem ser identificadas como (Cohen e Franco, 2004):

Avaliação ex-ante – realizada ao começo de um programa, com o fito de dar suporte à decisão de implementar ou não o programa, e ordenar os vários projetos segundo sua eficiência para alcançar os objetivos determinados. O elemento central da avaliação ex-ante é o diagnóstico, que auxilia na alocação dos recursos disponíveis de acordo com os objetivos propostos. Para esta avaliação podem ser utilizadas as técnicas de Análise Custo-Benefício e Análise Custo-Efetividade, mais afeita aos programas  sociais. 

Avaliação ex-post – realizada durante a execução de um programa ou ao seu final, quando as decisões são baseadas nos resultados alcançados. Neste tipo de avaliação julga-se, quando um programa está em execução, se ele deve continuar ou não, com base nos resultados obtidos até o momento e, se a resposta for positiva, se deve manter a formulação original ou sofrer modificações. Quando o programa já foi concluído, julga-se a pertinência do uso futuro da experiência, ou seja, se o mesmo tipo de programa deve ser implementado novamente ou não. A avaliação ex-post é a mais desenvolvida metodologicamente e a que tem tido maior aplicação.

Em relação ao interesse do governo na avaliação dos programas e das políticas públicas pode associá-lo à preocupação com a eficácia, a eficiência, além da efetividade de suas ações. Outro fator relevante a ser analisado é a alocação orçamentária racional e a reorganização dos programas instituídos, com o objetivo de alcançar as metas estabelecidas ao longo do planejamento.

Enquanto pesquisa social, a metodologia da avaliação fundamenta-se em aplicar um método científico ao conhecimento de um aspecto da realidade, tendo como finalidade atingir o conhecimento orientado, visando aprimorar as maneiras de intervir em um determinada realidade e interagir com diferentes públicos, problemas e situações, podendo ser realizada em diferentes momentos, analisando diferentes propósitos.

Nesse processo, entende-se então, que avaliação final de um projeto, programa ou política de governo relaciona-se com os resultados alcançados, a partir de objetivos estabelecidos. Logo, uma análise do cumprimento dos objetivos ou finalidades imediatas do projeto propiciará a mensuração da eficácia, pois os projetos sociais objetivam o atendimento de uma demanda social, a satisfação de uma necessidade de determinada população, conforme apresenta o texto de estudo (MOD. 05_UNID. 03, texto 03, pág.03).

Nesse sentido, a eficácia consiste na relação entre alcance de metas e tempo ou, grau em que se alcançam os objetivos e metas do programa, ao longo de um determinado período de tempo, não considerando possíveis custos gerados. Assim pode-se perceber a interferência dos indicadores de resultados, que com a colaboração de outros instrumentos, também irão medir, em última instância, os impactos de uma dada intervenção governamental.

Vale ressaltar ainda, que instrumentos de medida e avaliação de resultados fazem parte das exigências de um modelo de gestão que prioriza a transparência das ações governamentais, além de serem orientados pelos interesses e pelas necessidades do/a cidadão/cidadã e de usuários/as de serviços públicos. Dessa forma, “os sistemas de informações sobre o desempenho das Instituições/setores de governo e dos resultados alcançados contribuem para a consolidação do processo de democratização das relações entre Estado e sociedade, ampliando a participação dos indivíduos e dos grupos nas decisões, e as possibilidades de conhecimento (controle) sobre as formas e os limites da ação governamental no atendimento às necessidades básicas da população. (MOD. 05_UNID. 03, texto 04, p.02).

Para completar, é importante considerar que o sistema de monitoramento consiste em um processo de coleta, análise e sistematização constantes de informações, além da verificação do andamento de um determinado programa, permanentemente em comparação com o desempenho pretendido.

Referências bibliográficas:

Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | GPP – GeR: módulo IV / Orgs. Maria Luiza Heilborn, Leila Araújo, Andreia Barreto. – Rio de Janeiro : CEPESC; Brasília : Secretaria de Políticas para as Mulheres, 2010.

COSTA, Frederico L.; CASTANHAR, José C. Avaliação de Programas Públicos: desafios conceituais e

metodológicos. Rio de Janeiro, Revista de Administração Pública, 37 (5), set./out., 2003.

ALA-HARJA, Marjukka; HELGASON, Sigurdur. Em Direção às Melhores Práticas de Avaliação. Brasília, Revista do Serviço Público, ano 51, n. 4, out./dez., 2000. 

SANTAMARIA, Enrique. Do conhecimento de próprios e estranhos (disquisições sociológicas). In: LARROSA, Jorge; LARA, Núria Pérez de. (Org.). Imagens do outro. Petrópolis: Vozes, 1998.

BARBOSA, Frederico; GARCIA, Ronaldo C. A Propósito da Avaliação do PPA: lições da primeira tentativa. Brasília, IPEA, Boletim de Políticas Sociais: acompanhamento e análise, n. 3, ago., 2001.

COTTA, Tereza C. Metodologias de Avaliação de Programas e Projetos Sociais: análise de resultados e de impacto. Brasília, Revista do Serviço Público, ano 49, n. 2, abr./jun., 1998.